Hlavní strana Program Fotogalerie
Sborník ze semináře KAP Velehrad 2019
Nezaměstnanost mladých lidí a právo:
Brání současná pracovněprávní legislativa zaměstnanosti mladých?
Mgr. Ondřej Pavelek PhD.
Úvod
Nezaměstnanost mladých lidí do 25 let je velmi negativní fenomén, který má vážné dopady nejen na jejich životy, ale i na celou společnost. Mladí lidé jsou velmi zranitelnou skupinou, neboť postrádají životní i profesní zkušenosti, jsou často naivní, idealističtí a důvěřiví. Právo, zejména pracovní právo, jim musí poskytovat ochranu, nikoli jim bránit v přístupu k zaměstnání. Musí být nastaveno takové legislativní prostředí, které bude podporovat zaměstnávání mladých lidí.
Nezaměstnanost v České republice byla v roce 2018 nejnižší ze všech států EU; činila pouhých 1,9%, zatímco průměrná nezaměstnanost v EU byla 6,7%.1 Také nezaměstnanost mladých lidí do 25 let byla v České republice v roce 2018 nejnižší z celé EU – dosahovala 4,9%, zatímco průměr celé EU byl dokonce 15,2%. Nejvyšší míra nezaměstnanosti mladých lidí byla ve Španělsku – 34,1%. Nezaměstnanost mladých lidí je oproti nezaměstnanosti ostatních skupin vyšší, což ukazuje na zranitelnost této skupiny. Nejedná se přitom pouze o české specifikum, neboť i v jiných státech EU je nezaměstnanost mladých vyšší.2 Byla to právě krize v roce 2008, která ukázala na zranitelnost této skupiny; řada autorů v této souvislosti hovořila o tzv. ztracené generaci. Zároveň krize odhalila související strukturální problémy, jako je zejména nevhodný vzdělávací systém, který nedokáže mladé lidi připravit do pracovního procesu. V této době je vhodné se zamyslet nad tím, jaké jsou právní podmínky pro zaměstnanost mladých lidí i to, jak může právo přispět ke snížení nezaměstnanosti této skupiny. Právo nastavuje podmínky, které jsou ale úzce spjaty s ekonomií a zejména sociální politikou státu. Právo tak ve spolupráci se sociálním systémem může pomoci snížit nezaměstnanost, a to především nastavením takových podmínek, které usnadní zaměstnávání mladých lidí. Současná generace mladých lidí je přitom ve srovnání se svými rodiči a prarodiči vzdělanější a disponuje rozsáhlejšími kompetencemi, zejména v oblasti digitální nebo jazykové, což může přispět ke zvýšení jejich zaměstnanosti. Např. ve Velké Británii v sedmdesátých letech končila většina žáků školní docházku v šestnácti letech a od té doby pracovali; od roku 1990 se věk nástupu do zaměstnání stále zvyšuje, neboť více mladých studuje.3
Cílem tohoto příspěvku je tedy zodpovědět otázku, jaké podmínky musí být splněny v případě zaměstnání osob mladších 25 let v českém právu a kriticky zhodnotit, zda tyto podmínky přispívají ke snížení nezaměstnanosti, tj. zda legislativní prostředí napomáhá ke snížení nezaměstnanosti mladých lidí nebo je naopak diskriminuje a brání jim v zaměstnání.
Právní úprava
Historický exkurz
Předchůdcem pracovního práva v Česku byly ve středověku různé cechovní předpisy a obyčeje, např. Ius regale montanorum (Horní zákon Václava II) z let 1300 až 1305, který také upravoval bezpečnost práce v dolech. Následně se objevily tzv. čelední patenty, které upravovaly vztahy mezi vrchností a jejich, převážně mladými, čeledíny; zejména se jednalo o povinnost toho, aby pán dal čeledínovi oblečení, stravu a mzdu. Pracovní právo se v Českých zemích vyvíjelo především ve druhé polovině devatenáctého století pod vlivem německé právní doktríny, která byla ovlivněna Bismarckovou politikou a rozvojem sociálního státu. Pracovní smlouva se stala také součástí rakouského ABGB, který platil v Českých zemích (do roku 1950) a který vycházel ze smluvní svobody, která ovšem byla limitována řadou omezení, neboť stát měl zájem na ochraně zaměstnanců. Emil Hácha k tomu ve dvacátých letech dvacátého století uvedl, že „vývoj pracovního práva jeví se jako řetěz korektur škodlivých důsledků svobodné smlouvy pracovní. V tzv. sociálně-politickém, čili dělnickém ochranném zákonodárství zmocňuje se stát různými metodami a ostatně i z různých motivů poměrů pracovního, aby jednou po té, po druhé po oné stránce odstraňoval nebo alespoň zeslaboval újmy zaměstnanci hrozící.“ Tento citát shrnuje, že stát měl velký zájem na ochraně zaměstnanců.4 V období Protektorátu Čechy a Morava se změnilo pracovní právo zcela zásadním způsobem, neboť nebyla respektována základní lidská práva. Podle vládního nařízení č. 190/1939 ze dne 25. července 1939 o všeobecné pracovní povinnosti, platilo, že k provedení „zvláště důležitých úkolů“ mohla být uložena všem práce schopným občanům Protektorátu Čechy a Morava ve věku od 16 do 25 po stanovenou dobu pracovní povinnost. Tyto „zvlášť důležité úkoly“ byly stanoveny Ministerstvem sociální a zdravotní správy. Takovým osobám náležela po dobu výkonu této povinnosti mzda, která ovšem mohla být snížena, pokud byl pracovní výkon nižší, což záviselo na úvaze přímého nadřízeného. Nacisté zřídili vládním nařízením č. 72/1939 Sb., kárné pracovní tábory, do kterých mohla být zařazena osoba starší osmnácti let, která se štítila práce a nemohla prokázat, že má řádným způsobem zajištěnu obživu. Po skončení druhé světové války vydal dne 1. 10. 1945 prezident Beneš Dekret č. 88/1945 Sb., Dekret presidenta republiky o všeobecné pracovní povinnosti, podle kterého bylo možné povolat k výkonu neodkladné práce ve veřejném zájmu práceschopné muže ve věku 16 až 55 let a ženy ve věku 18 až 45 let. Výjimkou pak byli vojáci, studenti vysokých a středních škol a osoby v řádném učebním poměru. Po roce 1948 s nástupem komunismu k moci byla přijata celá řada legislativních změn, které se vyznačovaly především direktivním nakládáním s pracovními silami. Pro zaměstnávání mládeže bylo klíčové nařízení vlády ze dne 6. května 1952 o rozmisťování absolventů vysokých škol a výběrových odborných škol. Absolventi vysokých škol byli povinni pracovat po dobu tří let ve státních podnicích, úřadech, soudech, ústavech a jiných zařízeních, které jim na podkladě státního národohospodářského plánu určilo ministerstvo (typicky ministerstvo školství, ministerstvo zemědělství nebo hospodářství). Socialistické pracovní právo v oblasti zaměstnávání mladistvých, resp. čerstvých absolventů bylo vedeno snahou, aby absolventi vysokých škol byli zaměstnáni jak podle svého vzdělání, tak rovněž podle potřeb národního, státem řízeného, hospodářství.
S ohledem na výše citované normy, které platily na území Česka, lze dovodit, že od konce 19. století požívali mladí lidé ochrany, která spočívala ve stanovení věku pracovněprávní způsobilosti, kterou byla hranice typicky 16 let; tuto hranici, kupodivu, alespoň formálně, respektovaly také totalitní režimy. Dále je patrný velký vliv státu, který se projevil zejména v období komunismu. Stát dokonce určoval, kde a v jakém oboru má absolvent vysoké školy pracovat. Také v západní Evropě se v období po druhé světové válce rozvíjel koncept sociálního státu velmi rychle, včetně nejrůznějších regulací podmínek pro práci zaměstnanců.5
Současná právní úprava
Ochrana mladistvých (i žen) je obsažena přímo v čl. 29 Listiny základních práv a svobod, který jim zaručuje právo na zvýšenou ochranu zdraví při práci a na zvláštní pracovní podmínky. Rovněž mají mladiství a osoby zdravotně postižené právo na zvláštní ochranu v pracovních vztazích a na pomoc při přípravě k povolání. Podrobnosti pak vymezují zvláštní zákony. Jimi jsou v prvé řadě občanský zákoník,6 dále pak zákoník práce7 a zákon o zaměstnanosti.8 České právo je pak v této oblasti ovlivněno mezinárodními smlouvami. Klíčová je zejména Charta OSN, Mezinárodní pakt o občanských a politických právech a dokumenty přijaté Mezinárodní organizací práce a Úmluva č. 182 o zákazu a okamžitých opatřeních k odstranění nejhorších forem dětské práce, ale také Úmluva Mezinárodní organizace práce o pracovněprávní způsobilosti a věku. Všechny tyto mezinárodní smlouvy jsou podle čl. 10 Ústavy součástí právního řádu ČR a mají aplikační přednost. V oblasti práva EU jde zejména o Směrnici Rady 94/33/ES ze dne 22. června 1994 o ochraně mladistvých pracovníků. Tato směrnice klade důraz na věk zaměstnanců a navázání na podmínku ukončení povinné školní docházky tak, aby mladiství byli chráněni proti hospodářskému zneužívání a proti jakékoli práci, která by mohla škodit jejich bezpečnosti, zdraví nebo tělesnému, duševnímu, morálnímu nebo společenskému vývoji nebo ohrozit jejich vzdělávání.9 Z hlediska právní úpravy EU je rovněž významná Směrnice Rady 2000/78/ES ze dne 27. listopadu 2000, kterou se stanoví obecný rámec pro rovné zacházení v zaměstnání a povolání a která upravuje základní podmínky ochrany práv zaměstnanců. Tato směrnice je následně doplněna také European Union Youth Strategy for 2010-2018, která si klade za cíl zlepšit pracovní podmínky mladých lidí. Nabízí také nástroje, jak snížit nezaměstnanost mladých lidí. Smlouvy ani jiné právní normy EU nedefinují termín "worker", pracovník, resp. zaměstnanec, avšak základní objektivní kritéria pomocí interpretace vymezil SD EU ve své judikatuře. Objektivní kritéria vymezil SD EU v rozhodnutí sp. zn. C-66-85 (Lawrie-Blum Case) tak, že zaměstnancem je člověk, který po určitou dobu vykonává práci pro někoho a dostává za to odměnu. Pro závislou práci je tak vždy nutné, aby existoval vztah podřízenosti a nadřízenosti. Takový vztah dovodil SD EU také v případě pracovníka, který za víceméně kapesné vykonával sociální činnost nebo učitel, který na částečný úvazek vyučuje hudbu.10 Tito zaměstnanci pak mají právo na volný pohyb v rámci vnitřního trhu.
V českém právu jsou pracovněprávní vztahy primárně upraveny v zákoníku práce, který je subsidiárně doplněn občanským zákoníkem. Podle § 34 občanského zákoníku platí, že je zakázána závislá práce nezletilých mladších než patnáct let nebo nezletilých, kteří neukončili povinnou školní docházku. Tito nezletilí mohou vykonávat jen uměleckou, kulturní, reklamní nebo sportovní činnost za podmínek stanovených zákonem o zaměstnanosti. Jako den nástupu do práce nesmí být nikdy sjednán den, který by předcházel dni, kdy nezletilý ukončí povinnou školní docházku. Právo EU stanovuje minimální hranici 15 let; některé státy, např. Francie mají hranici 16 let.11 Česko, Německo,12 Rakousko i Slovensko mají hranici 15 let. Např. v Brazílii se věková hranice měnila – v roce 1998 ze 14 na 16 let,13 neboť podle čl. 2 Úmluvy MOP č. 138 o minimální pracovněprávní způsobilosti, nesmí být hranice nižší než 15 let.14 V Africe, která má nejvyšší procento dětské práce, je ovšem tato hranice často nižší.15
Klíčová definice závislé práce je obsažena v § 2 ZP: závislou prací je práce, která je vykonávána ve vztahu nadřízenosti zaměstnavatele a podřízenosti zaměstnance, jménem zaměstnavatele, podle pokynů zaměstnavatele a zaměstnanec ji pro zaměstnavatele vykonává osobně. Závislá práce musí být vykonávána za mzdu, plat nebo odměnu za práci, na náklady a odpovědnost zaměstnavatele, v pracovní době na pracovišti zaměstnavatele, popřípadě na jiném dohodnutém místě. Zaměstnanec, který vykonává závislou práci se tak liší od podnikatele, který vykonává práci na vlastní odpovědnost, samostatně a soustavně za účelem dosažení zisku. Z výše citovaných předpisů tak vyplývá, že pracovněprávní způsobilost nabývá člověk nejdříve v patnácti letech, pokud má již ukončenu povinnou školní docházku. Práce dětí mladších patnácti let je zakázána a nelze o ní hovořit jako o práci ve smyslu zákoníku práce, ale jako o zakázané dětské práci.
Podmínky zaměstnávání mladistvých
Zákoník práce i antidiskriminační zákon zakazují jakoukoli diskriminaci zaměstnanců založenou zejména na pohlaví, sexuální orientaci, rasovém nebo etnickém původu, národnosti, státním občanství, sociálním původu, rodě, jazyku, zdravotním stavu, věku, náboženství či víře, majetku, manželském a rodinném stavu a vztahu nebo povinností k rodině, politickém nebo jiném smýšlení, členství a činnosti v politických stranách nebo politických hnutích, v odborových organizacích nebo organizacích zaměstnavatelů; diskriminace z důvodu těhotenství, mateřství, otcovství nebo pohlavní identifikace se považuje za diskriminaci z důvodu pohlaví.16 Diskriminační ovšem nejsou legislativou rozdílně nastavené podmínky zaměstnávání mladých lidí, pokud slouží k jejich ochraně. Problematické ovšem mohou být ty, které zaměstnávání mladistvých komplikují.
Zákoník práce obsahuje zvláštní podmínky pro zaměstnávání mladistvých zaměstnanců. Zaměstnavatelé jsou především povinni vytvářet příznivé podmínky pro všestranný rozvoj fyzických a psychických schopností mladistvých zaměstnanců zvláštní úpravou jejich pracovních podmínek. Mohou je zaměstnávat pouze takovými pracemi, které jsou přiměřené jejich fyzickému a rozumovému rozvoji, a poskytují jim při práci zvýšenou péči.17Mladiství mají zákaz práce přesčas a práci v noci. Výjimečně mohou mladiství zaměstnanci starší než 16 let konat noční práci nepřesahující 1 hodinu, jestliže je to třeba pro jejich výchovu k povolání, a to pod dohledem zaměstnance staršího 18 let, je-li tento dohled pro ochranu mladistvého zaměstnance nezbytný. Noční práce mladistvého zaměstnance musí bezprostředně navazovat na jeho práci připadající podle rozvrhu směn na denní dobu. Mladistvé nelze rovněž zaměstnávat pracemi pod zemí při těžbě nerostů nebo při ražení tunelů a štol. Obecně je dále zakázáno, aby mladiství byli využíváni na práci, která se zřetelem k jejich anatomickým, fyziologickým a psychickým zvláštnostem v tomto věku je pro ně nepřiměřená, nebezpečná nebo škodlivá jejich zdraví. Ministerstvo zdravotnictví stanoví vyhláškou seznam takových zakázaných prací; podle této vyhlášky jsou např. zakázány práce na zařízeních vysokého elektrického napětí, práce při porážení zvířat na jatkách nebo práce s nebezpečnými chemickými látkami nebo ve výškách nad 1,5 metru. Vyhláškou stanovené zákazy prací mohou být dále rozšířeny také na zaměstnance ve věku do 21 let.
V praxi se však objevují případy, kdy děti vykonávají uměleckou, kulturní, sportovní či reklamní činnost. S ohledem na výše citovaná zákonná ustanovení je zakázáno, aby děti mladší patnácti let nebo nezletilí před ukončením povinné školní docházky, byli zaměstnáni. Na druhou stranu si však praxe vyžádala, aby také děti mohly vykonávat zejména uměleckou či reklamní činnost. Zákon o zaměstnanosti tak stanovuje výjimku z obecného zákazu v případě zapojení dítěte do těchto aktivit. Jde zejména o uměleckou a kulturní činnost, která může zahrnovat také vytváření autorských děl nebo provádění uměleckých výkonů a provádění úkonů zejména v oblasti hudební, pěvecké a taneční, reklamní provádění úkonů v reklamě a propagaci výrobků, služeb nebo jiných objektů a předmětů a činnost v modelingu a sportovní provádění sportovních výkonů na veřejnosti.18 Stát však v této oblasti vykonává kontrolní funkci, neboť takovou činnost dítěte musí povolit Úřad práce na základě písemné žádosti podané zákonným zástupcem (typicky rodičem); součástí žádosti musí být rovněž lékařský posudek. Činnost pak dítě může vykonávat pouze na časově omezenou dobu.
Platové tabulky jako diskriminace?
S ohledem na výše uvedené platí, že zákoník práce zakazuje jakoukoli diskriminaci také na základě věku. V oblasti veřejné správy, včetně zdravotnictví a školství či sociálních služeb, však přetrvává paušální hodnocení na základě počtu odpracovaných let, tedy podle započitatelné praxe. Mladší, často tedy méně zkušení, zaměstnanci tak za stejnou práci dostávají nižší plat než starší zaměstnanci. Antidiskriminační normy se přitom nevztahují pouze na ochranu starších lidí, ale musí zabránit také diskriminaci mladých.19
Ne ve všech případech, ve kterých je podmínkou věk pro přístup k určitému zaměstnání či funkci, je diskriminací ve smyslu Směrnice Rady 2000/78/ES nebo ve smyslu českého antidiskriminačního zákona. Zákonodárce může zákonem stanovit podmínku v podobě minimálního věku pro výkon určitého povolání či funkce, např. u soudců je stanovena podmínka třiceti let. Výkon jejich funkce je pak omezen pouze do sedmdesáti let. Určitá pracovní pozice rovněž může být podmíněna odbornou praxí. Tyto zákonné výjimky však vždy musí být řádně odůvodněny splněním legitimního cíle. V případě věku soudců proběhla velká debata o tom, zda taková hranice má či nemá být stanovena. Věková hranice byla původně do 30. 6. 2003 stanovená na 25 let. Nakonec se zákonodárce rozhodl pro věkovou hranice 30 let s odůvodněním, že v tomto věku je již člověk natolik vyzrálý, aby byl schopen rozhodovat o právech a povinnostech či o vině a trestu druhých.20 Stanovení takové hranice je však vždy velmi paušální, a proto problematické. I v případě soudců však, na rozdíl od platových tabulek, není věk jediným kritériem, neboť kandidát na pozice soudce musí být podroben rovněž psychologickému vyšetření a musí mít složenu obornou zkoušku, ke které je připuštěn až po tříleté praxi. Právě psychologické vyšetření by mělo být dominantní a mělo by posoudit osobní zralost takového kandidáta.
Obdobně paušální a pro mladé zaměstnance nevýhodné jsou platové tabulky, které jsou navázány na praxi uchazečů. Ve skutečnosti se však jedná spíše o ochranu straších zaměstnanců a tato ochrana se maskuje počtem let započitatelné praxe. Taková paušalizace v podobě požadavků na léta služby z hlediska odměňování je pro mladé diskriminační, neboť o výši platu by měly rozhodovat konkrétní pracovní výkony. Tabulky tak ztěžují život mladým zaměstnancům, kteří mají nedostatek zkušeností.21
Závěr
Cílem tohoto příspěvku bylo zodpovědět otázku, jaké podmínky musí být splněny v případě zaměstnání osob mladších 25 let v českém právu, jaké základní principy je ovládají a kriticky zhodnotit, zda tyto podmínky přispívají ke snížení nezaměstnanosti, tj. zda právní řád, resp. legislativní prostředí, napomáhá ke snížení nezaměstnanosti mladých lidí.
Právně historický vývoj na území dnešního Česka ukazuje, že od 19. století se vyvíjí pracovní právo, které klade důraz na ochranu dětí i mladých. Stát si tak v této oblasti ponechává zásadní slovo nastavením takových podmínek, jejichž účelem je ochrana mladistvých zaměstnanců, např. před diskriminací anebo zákazem určitého typu prací. Toto specifické postavení mladistvých vyplývá v prvé řadě přímo z Listiny základních práv a svobod ČR, také z řady mezinárodních smluv, předpisů EU, i českých zákonů a vyhlášek. Tato ochranná opatření sledující legitimní cíl nebrání, jak vyplývá z aktuálních údajů o nezaměstnanosti, zaměstnanosti mladých lidí. Palčivým problémem je ovšem zaměstnávání zejména mladých lékařů a učitelů, kterých je nedostatek, a stát je ovšem znevýhodňuje právě zavedením tabulek, které jsou pro ně nevýhodné a diskriminační, neboť údajná praxe chrání především starší zaměstnance.
Zdroje
1. BARNARD, Catharine. The Substantive law of the EU, The Four Freedoms. Third Edition, 2010, s. 266.
2. EDMONDS, Eric; SHRESTHA, Maheshwor. The impact of minimum age of employment regulation on child labor and schooling. Edmonds and Shrestha IZA Journal of Labor Policy 2012. [online]. Dostupné z:
http://www.izajolp.com/content/1/1/14
3. ELLIS, Evelyn; WATSON, Philippa. EU Anti-DIscrimination Laq, second edition. EU Law library, s. 41-42.
4. Euro area unemployment at 7.9%. November 2018[online]. Dostupné z:
https://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/9477410/3-09012019-AP-EN.pdf/1f232ebb-1dcc-4de2-85d1-5765fae86ea8
5. GEBEL, Michael; GIESECKE, Johannes.Does Deregulation Help? The Impact of Employment Protection Reforms on Youths’ Unemployment and Temporary Employment Risks in Europe. European Sociological Review, 2016, Vol. 32, No. 4, 486–500 doi: 10.1093/esr/jcw022.
6. LANNING, Tess; RUDIGER, Katarina. Youth unemployment in Europe: lessons for the UK.[online]. Dostupné z:
https://www.ippr.org/files/images/media/files/project/2012/07/Youth-unemployment-in-Europe-briefing_11July2012.pdf
7. PIZA, Caio; SOUZA, Andre´ Portela. The Causal Impacts of Child Labor Law in Brazil: Some Preliminary Findings. doi:10.1093/wber/lhw024.
8. Your Europe. European Union. 19. 8. 2019 [online]. Dostupné z:
https://europa.eu/youreurope/business/human-resources/employment-contracts/young-workers/index_en.htm#shortcut-1
9. SARKAR, Prabirjit. Does an employment protection law lead to unemployment? A panel data analysis of OECD countries, 1990–2008. Cambridge Journal of Economics 2013, 37, 1335–1348. Doi:10.1093/cje/bes093 Advance
10. VOJÁČEK, Ladislav, Karel SCHELLE a Vilém KNOLL. České právní dějiny. 3. upravené vydání. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2016, s. 464-466.
11. Zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů.
12. Zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů.
13. Zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů
14. Směrnice Rady 94/33/ES ze dne 22. června 1994 o ochraně mladistvých pracovníků směrnice.
15. Gesetz zum Schutze der arbeitenden Jugend (Jugendarbeitsschutzgesetz - JArbSchG)
16. Minimum Age Convention, 1973 (No. 138)
17. Zákon č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích